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基本解释

  逸川夫

  国务院法制办近日就《事业单位人事管理条例》公开征求意见,12月30日截止。本次事业单位工资改革,涉及全国上百万事业单位和近3000万事业单位人员的切身利益,备受瞩目。意见稿规定,需执行国家的统一政策,缩小收入差距,实行绩效工资改革。另悉,国务院涉及机关工资的立法目前仍在进行中,而开始企业工资条例立法工作已有数年,迄今尚未公布草案。(12月18日《工人日报》)

  恕我寡闻,之前我一直认为,关于工资制度改革,是将机关、事业与企业单位的职工全部置于一条视线之下在酝酿与筹划,所以对三年难以临盆,我仍有理由原谅这种慢节奏。但从这篇报道中,我才明白,原来事业单位工资改革条例冲在最前面,现在开始公开纳谏了。而公务员工资改革和企业工资条例仍“闷在部委”的办公室里进行着。这多少让人感到失落和意外。因为这几年来,由于法制监管之手缺失或软化,致公民收入差距还在拉大。

  在公共管理与服务领域,全面推行聘用制度、社保制度,特别是统一工资福利制度,防范单位内部及单位之间、地区之间的过大收入间距。及而有效地、顺势地打破僵化的“干部能上不能下、能进不能出”的人事制度,打碎制约公职人员积极性的铁饭碗,实施公共职员按绩效状况领薪水,这顺应了现代人事制度改革与发展的先进方向,也是疏导当前收入分配失衡的制度性淤塞的必经之途。对促进社会劳动分配迈上良性之轨,从而提高公共行政管理与社会公益服务的整体水平,提升公共管理与服务机构的公信力指数等,均具重要意义。

  不可否认,在一些事业单位普遍存在着缺乏活力、缺乏激励机制、缺乏创新服务动能的现象。有一些人很忙碌,但是工资比较低;而有一些人没啥事可干,收入却很高。如今要求废除这种干部人事“双轨制”的呼声越来越高。但而今有点“单兵突进”的意味。如果再将当前公民劳资分配理念与设置形态失衡的因素考虑进去,那么事业单位的这一系列劳动人事及工资改革,完全可能让其脱离整个民生环境。这尚待相关部门在细化与量化事业单位的劳资分配制度,并适时开启导航这次改革方向的公务员劳资人事改革这个潘多拉魔盒。

  因为不管是人社部,还是各地人社部门的领导,在坊间诟病之声渐起时,总习惯于对“人浮于事”进行表情凝重地斥责。当然,斥责的理由很充分,但斥责者本身就是紧抱“铁饭碗”的忠实粉丝,与力推聘用制、全面纳入社保、实现绩效工资考涉没有关系。而任何涉及民生政策的改革要抵达民心,除了号准苍生脉搏外,还需要拥有政策制定权的公仆作践行的表率,这样才能让好政策得到好的执行。

  那种守住自身利益不被“聘用”、“社保”、“绩效”掉,将其铸造为一座炮轰不垮、雨浇不松的既得利益碉堡的做法,越来越被权利意识清醒的民众所不待见。因公务员无理由成为“非绩效”“非招聘”“非社保”的特殊阶层。若总如此,难免让人诟病:有好处,公务员先上;要改革,事业人员率先。不仅有“瓜田李下”之嫌,还拉降政府公信力。一句话,实行聘用制、职工全员纳入社保、实行绩效工资制,公务员这次别又溜到黑暗一角去躲着了,至少应先走在事业单位改革之前。

详细解释

  背 景

  国务院法制办近日就《事业单位人事管理条例》公开征求意见,时间截止到12月30日,目前进入最后读秒阶段。本次事业单位工资改革,涉及全国上百万事业单位和近3000万事业单位人员的切身利益,备受瞩目。

  事业单位统一工资制度征求意见即将收官,能否真正缩小收入分配差成焦点。

  收入分配问题日益成为公众关心话题的当下,一直以来存在呼吁为机关、事业、企业单位工资增长和收入分配立法的声音。国务院开始企业工资条例立法工作已有数年,迄今尚未公布草案,涉及机关工资的立法目前仍在进行中,事业单位工资立法最先公开征求意见。

  本次征求意见稿,涉及事业单位改革中的多项目标,如聘用制度、工资制度、社保制度。征求意见稿对工资福利和社会保险明确规定:事业单位工作人员的工资制度、工资构成,需执行国家的统一政策;国家建立健全事业单位工作人员的社会保险制度。

  津贴发放是收入差距主因

  事业单位是指国家为了社会公益目的,国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。经过几轮改革,目前我国事业单位分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位和自筹自支事业单位。一般来说,自筹自支事业单位从业人员收入水平较低,也是事业单位之间收入分配“洼地”。

  “虽然我们是事业单位,但实际已企业化运作了,没有国家拨款,但单位又无其他福利,这种状态下很多机构只是在维持。”北京一位自筹自支事业单位工作人员告诉记者,每个月她的全部收入不到4000元。

  记者走访得知,目前事业单位从业人员收入状况良莠不齐,但普遍存在工资外收入项目繁多、比重很大,且以“暗箱”操作为主,分配不透明。

  一些事业单位不同程度存在收入分配失控问题,尤其垄断行业或经济效益比较好的事业单位,这种现象更为突出,一些单位工资外收入是工资水平几倍甚至十几倍。

  有专家表示,事业单位的社会化改革方向使事业单位开拓多元化收入渠道一直受到政策鼓励和支持,同时,事业单位本身服务性质多种多样,介入市场程度有深有浅,行业受国家政策扶持、限制程度也大有区别,因此不同事业单位间盈利能力区别很大。一些事业单位因具有行政特色,利用特殊地位进行盈利,成扰乱市场秩序主要症结。

  征求意见稿规定,事业单位执行国家统一工资制度。工作人员工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴组成。岗位工资、薪级工资执行国家统一政策和标准。事业单位在核定绩效工资总量内,按规定程序和要求进行分配。工作人员按国家规定享受住房、医疗等待遇,以及享受艰苦边远地区津贴和特殊岗位津贴补贴。

  之所以出台统一工资制度,是因名目众多的津贴补贴已成事业单位间收入差距主要原因。单位不同,效益不同,都会造成津贴补贴差异。一些事业单位存在午饭补助、水电补助、通信补助、住房补助等多个名目,还有些补助不叫“补助”,但性质类似,如职务补贴,根据不同职务,设定不同消费金额。

  此前,国办亦明确要求全面清查事业单位在国家统一规定的津贴补贴范围外的津贴补贴和奖金,摸清收入来源、支出去向、账户情况和实际发放水平,坚决取消不合法、不合规项目。

  绩效工资成改革关键

  事业单位统一工资初衷在于杜绝各种名目津贴乱发放,绝不意味着一碗水端平,重回大锅饭。有人形容本次改革是关后门,开前门。将津贴乱发之后门关掉,而打开绩效工资的前门。

  绩效工资改革是事业单位改革的核心和难点。事业单位绩效工资改革,关乎利益和公平,备受关注。绩效工资怎么改才是事业单位自身变革的核心。在长期计划经济思维体制下,一些事业单位求稳怕变,在绩效工资改革方面一直没有作为。

  北京一名事业单位行政人员认为,绩效工资应类似于奖金,因此其改革好坏直接影响员工积极性,同时也需对现有岗位设置进一步细化。

  “肯定得区分开,事业单位多为知识密集型,如何核定其绩效是摆在各事业单位面前的一个难题。考核好了就会鼓励员工积极性,考核不好就很难开展,影响工作。”工资薪酬专家文跃然表示。

  北京市朝阳区某医疗诊断机构一名工作人员告诉记者,单位虽进行了几次工资改革,但因缺少配套细则,目前尚未实施绩效工资。

  之前中国社会科学院的绩效考核改革也备受争议,无法顺利推进。由于事业单位公益性、服务性和知识密集性的特点,导致绩效考核改革如何突破成最大难点。

  职能转变仍需给力

  本次事业单位工资改革公开征求意见,开启民间智慧值得肯定,但从目前反应和实践看,尚留未解迷雾。

  中央早已提出,事业单位改革主要思路是“政事分开、事企分开、管办分离”,在科学分类基础上理顺新的事业单位管理体制和运行机制,回归事业单位公益属性。本次工资改革成效不但直接影响到事业单位改革自身进展,还肩负着为企业工资、公务员工资立法的“探路”重任。

  但有不少人认为,从目前征求意见稿看,突破并不明显。工资统一了,人员聘用了,并不代表其职能会转变。

  一些改革根本在于职能划分,而恰恰是职能划分挡住了事业单位改革的道路,影响工资改革。北京在进行事业单位改革中遇到的最大问题就是职能拆分。“许多部门不愿放弃手中掌握的行政审批权,兴奋点在于自身权力的维护和扩张,所以部门间才会职能交叉。”国家行政学院教授汪玉凯认为。对于行政级别和养老保险问题,征求意见稿也是含糊其辞,传递的信息就是默认目前的“养老双轨制”。

  以北京为例,北京事业单位改革,从1985年开始探索,2002年起加快步伐,到2010年9月,解决了聘用制问题:全市事业单位(除参照公务员法管理的单位和实行劳动合同制的人员),全员签订聘用合同。但事业编人员关注焦点养老保险还停留在试点阶段。西城区一位事业编员工说,“企业编退休金跟事业编退休金,差了不下一两千元”。

  在国家行政学院教授竹立家看来,即便突破了职能拆分、行政级别安置,事业单位改革仍要面对养老金制度改革等挑战。

  对话袁刚教授

  拉平收入差距没有必要

  袁刚

  北京大学政府管理学院教授

  问:如何看待征求意见稿出台,能否真正缩小工资差距?

  答:我认为事业单位本来就包括了不同行业,收入有差距是客观实在。有些事业单位本身就无事可干,应该裁撤。许多人本来就是混饭吃的,工资照发已不错了。

  我不认为缩小事业单位工资差距有什么正面意义,为什么要缩小差距呢?所谓事业单位就是“国编”,即除公务员以外吃财政饭的机关。我国行政体制特点是庞大而效率低下,多次精简机构改革,都对冗官冗费拿不出办法。

  公务员制度改革把原来干部体制中不发挥管理作用的机构剔除出政府体系,以事业单位称之,涉及到好几千万人,这些人无论有事干无事干,工资照拿。所以,事业单位改革长期以来一直是我国行政改革大难题。

  其实,许多事业不一定都要官办,如医院、学校、出版社等相当一部分可“私立”,适当减少官办事业。我国不少官办事业都是用于安置冗员,近日曝出某地地震局仅以经费千分之一用于地震预报,其余大部分经费都用在养官上。这加重了纳税人负担。

  问:事业单位改革的核心和关键何在?

  答:我认为目前事业单位改革关键在清理冗散机构,裁撤冗员,精干办实事的公务人员可以加工资,裁撤的冗散人员可以吃社保。用纳税人的钱养冗官庸吏是机制性腐败,人事行政应进行大刀阔斧改革,相当多的事业单位都可推向市场,不能老由纳税人来养,要尽量减少吃财政饭的人。改革之初就喊不要大锅饭,现在更没有必要搞平均主义。(本报记者王瑜采写)

  对话夏学銮教授

  公平的收入分配方式是关键

  夏学銮

  北京大学社会学教授

  问:如何看待事业单位收入差距问题?

  答:如果说绩效工资主要是为解决“干好干坏,收入一样”的问题,那么统一工资制度主要是为防范收入分配差距过大。绩效工资针对的是事业单位内部收入分配的平均主义。统一工资制度针对的是不同行业或同一行业不同事业单位收入分配差距。

  事业单位是为社会提供专业公共服务的部门,从其公共服务本身属性看,具有公益性,基本工资不应有大差别,但对于每个事业单位工作人员,专业素养又有差别,提供服务质量也有差别。为鼓励积极性,拉开收入档次是必要的。

  问:如何根本解决收入差距过大问题?

  答:现实中,不同行业、不同事业单位的收入差距大,多数并非因公共服务的差异,而是其他非专业和个人因素所致,比如类似垄断所致。而在收入分配时,却往往把这部分收入冠以绩效工资名义,给人一种错觉,以为它是个人勤奋劳动和高质量的公共服务的报酬。

  一些事业单位靠政府赋予的行政职能可随意定价,且占据优质资源,获得很大利润,而更多被推向市场的事业单位,由于社会形势变化,失去资源依靠,虽然员工很努力,产品和服务也很有质量和技术含量,但收入十分微薄。

  如何科学规范高收入事业单位的各种补贴来源,实际已成事业单位收入差距问题解决关键所在。而更艰难的改革在于在纷繁复杂的事业单位间,找到一种相对公平的收入分配方式。(记者车辉采写)

  他山之石

  英国:非部委公共团体

  非部委公共团体是介乎政府与私营部门之间的混合型组织,是由政府部委或行政机构设置的非政府组织,在政府监督下提供行政、商业、咨询或管制性公共服务。

  非部委公共团体的设立没有固定程序可循,主要是基于发起机关政策考量,不同团体的权利职责各不相同。英国政府内阁办公厅负责指导部委设立非部委公共团体,并参加起草设立法案的相关条款。在法人治理结构方面,非部委公共团体大多采用董事会制。董事长领导团体并负责营运策略,确保方向及业务符合部委设定目标。董事多为兼职,成员及酬劳标准,明列于内阁办公厅年度公共团体报告。执行长在董事会领导下,负责团体的营运、财务及人事,通常也获相关部委任命为团体会计主管,向议会及监督部门负责。

  美国:准政府机构与政府性公司

  准政府机构是与政府有一定法律关系,但其关系相对微弱的组织或团体,大体包括5类:一是政府支持企业;二是联邦政府资助的研发公司;三是与政府相关的非营利组织;四是政府支持的风险投资基金;五是国会授权的非营利组织。

  对于政府性公司,美国法律无一致定义。政府性公司都要受到所有适用于政府“机关”的法律的管辖,除非有明确豁免条款。美国最高法院曾经裁决,政府性公司具有的内在法律特征,不因立法语言或公司法而掩蔽,其所履行职责的性质不影响其政府特征。

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